Jak uzupełniać brakujące dokumenty

Możliwość uzupełniania oświadczeń i dokumentów w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego

Nowelizacja ustawy z dnia 7 kwietnia 2006 r. nałożyła na zamawiających obowiązek żądania uzupełnienia oświadczeń i dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu. Zgodnie z treścią przepisu art. 26 ust. 3 ustawy, w brzmieniu nadanym nowelą, zamawiający wzywa wykonawców, którzy w określonym terminie nie złożyli oświadczeń i dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu lub którzy złożyli dokumenty zawierające błędy, do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie, chyba, że mimo ich uzupełnienia konieczne byłoby unieważnienie postępowania.



1. Warunki, opis oceny spełniania warunków, dokumenty potwierdzające spełnianie warunków.

Stosownie do treści art. 44 ustawy, każdy wykonawca przystępując do udziału w postępowaniu o zamówienie publiczne w trybie przetargu nieograniczonego, ma obowiązek złożyć oświadczenie o spełnianiu warunków udziału w postępowaniu. Taki obowiązek zachodzi również w postępowaniach prowadzonych w trybie przetargu ograniczonego (art. 50), negocjacji z ogłoszeniem (art. 56 ust. 2),dialogu konkurencyjnego (art. 60c ust. 2) wolnej ręki (art. 68 ust. 2), zapytania ocenę (art. 73), licytacji elektronicznej (art. 75 ust. 2 pkt 10) oraz a contrario na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 3 w trybie negocjacji bez ogłoszenia.

Warunki udziału w postępowaniu określa art. 22 ust. 1 oraz art. 24 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o udzielenie zamówienia mogą ubiegać się wykonawcy, którzy:

1) posiadają uprawnienia do wykonania określonej działalności lub czynności, jeżeli ustawy nakładają obowiązek posiadania takich uprawnień,

2) posiadają niezbędną wiedzę i doświadczeniem oraz dysponują potencjałem technicznym i osobami zdolnymi do wykonywania zamówienia,

3) znajdują się w sytuacji ekonomicznej i finansowej zapewniającej wykonanie zamówienia,

4) nie podlegają wykluczeniu z postępowania o udzielenie zamówienia (okoliczności skutkujące wykluczeniem określa art. 24 ust. 1).

Jak wynika z treści art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy zamawiający jest zobowiązany w specyfikacji istotnych warunków zamówienia m.in. do opisu sposobu dokonywania oceny spełniania warunków. W przypadku, gdy wartość zamówienia jest równa lub przekracza kwoty określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie kwot wartości zamówień i konkursów, od których jest uzależniony obowiązek przekazywania ogłoszeń Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich (Dz.U. Nr 87, poz. 604), zamawiający zobowiązany jest żądać potwierdzenia spełniania warunków udziału postępowania poprzez złożenie dokumentów określonych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz.U. Nr 87, poz. 605).

Opis sposobu dokonywania oceny spełniania warunków polega na określeniu przez zamawiającego przejrzystych kryteriów, jakimi będzie się kierował przy podejmowaniu decyzji dotyczących spełniania warunków określonych wart. 22 ust. 1 ustawy. Stawiane kryteriów podmiotowych służyć ma zamawiającemu przede wszystkim w wyłonieniu podmiotów zdolnych do realizacji zamówienia, a tym samym ograniczeniu do minimum możliwości powstania sytuacji, w której wykonawca lub dostawca nie będzie w stanie wykonać zamówienia z należytą starannością. Jednoznaczne określenie przez zamawiającego kryteriów podmiotowych służy również prawidłowości dokonywanych przez zamawiającego czynności związanych z ich oceną.



2. Dokumenty i oświadczenia wyłącznie o charakterze podmiotowym.

Interpretując powyższy przepis, w pierwszej kolejności należy ustalić do jakich dokumentów ma on zastosowanie. W art. 25 ust. 1 ustawy, ustawodawca w sposób wyraźny wyróżnił dokumenty o charakterze podmiotowym - potwierdzające spełnianie przez wykonawcę warunków udziału w postępowaniu określonych w art. 22 ust. 1 oraz przedmiotowym -potwierdzające, że oferowane przez wykonawcę dostawy, usługi lub roboty budowlane spełniają postawione przez zamawiającego wymagania (np. techniczne, jakościowe) dotyczące przedmiotu zamówienia.

Powyższe rozróżnienie znalazło odzwierciedlenie w delegacji do wydania rozporządzenia w sprawie dokumentów (art. 25 ust. 2 ustawy) oraz w treści rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane.

W przepisie art. 26 ust. 3 ustawy, który nakłada na zamawiającego obowiązek żądania uzupełnienia dokumentów, zawarte zostało wyraźne odniesienie jedynie do dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu. Tym samym, na podstawie cyt. przepisu zamawiający zobowiązany jest żądać uzupełnienia dokumentów wyszczególnionych w §1 i 2 powyższego rozporządzenia. Obok dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu, na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy zamawiający zobowiązany jest dodatkowo żądać uzupełnienia oświadczeń o spełnianiu warunków udziału w postępowaniu. Nie jest natomiast możliwe w oparciu o art. 26 ust. 3 ustawy żądanie uzupełnienia innych dokumentów lub oświadczeń, np. wadium, oferty, czy też dokumentów wymienionych o charakterze przedmiotowym potwierdzające, że oferowane przez wykonawcę dostawy, usługi lub roboty budowlane spełniają postawione przez zamawiającego wymagania (§3 rozporządzenia w sprawie dokumentów ...).

W tym miejscu należy jednak zwrócić uwagę, iż w przeciwieństwie do uzupełniania dokumentów i oświadczeń, zamawiający ma prawo do żądania wyjaśnień w zakresie wszystkich dokumentów dołączonych do oferty, a więc dokumentów zarówno o charakterze podmiotowym jak i przedmiotowym (art. 26 ust. 4 ustawy).



3. Kiedy powstaje obowiązek żądania uzupełnienia.

Z treści art. 26 ust. 3 ustawy wynika, iż obowiązek żądania uzupełnienia dokumentów zachodzi w dwóch sytuacjach:

- gdy wykonawcy nie złożyli oświadczeń i dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu;

- gdy wykonawcy złożyli dokumenty zawierające błędy.

Nie złożenie dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu obejmuje sytuacje, gdy zamawiający w ogóle nie dołączył wymaganego dokumentu, ale również gdy dokument został dołączony, ale nie spełnia wymagań formalnych stawianych przez zamawiającego lub określonych przepisami prawa, np. dokument nieaktualny tj. wystawiony wcześniej niż wymagany termin, złożony w niewłaściwej formie, bez podpisu, czy potwierdzenia za zgodność z oryginałem, nieczytelny.

Od sytuacji, w której wykonawcy nie złożyli oświadczeń i dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu bądź złożyli dokumenty zawierające błędy należy odróżnić sytuację w której wykonawcy przedstawiają dokument prawidłowy pod względem formalnym, ale jego treść nie potwierdza spełniania warunków udziału w postępowaniu. Wydaje się, iż w takiej sytuacji zamawiający nie ma uprawienia do żądania jego uzupełnienia. Przepis art. 24 ust. 1 pkt 10 ustawy w sposób bezwzględny nakłada na zamawiającego obowiązek wykluczenia wykonawcy z powodu niespełnienia warunków udziału w postępowaniu, nie dopuszczając w tym zakresie jakichkolwiek uzupełnień.

Skutkiem błędu wykonawcy może być jednak sytuacja w której treść dokumentu nie potwierdza spełniania warunków udziału w postępowaniu. Przykładowo zamawiający opisując sposób oceny spełniani warunku posiadanego doświadczenia wymaga, by wykonawca wykonał w ciągu ostatnich 5 lat co najmniej dwie roboty o podobnym charakterze. Wykonawca przedstawiając wykaz robót wskazał, iż w ciągu ostatnich 5 lat wykonał tylko jedną robotę budowlaną, zaś druga została wykonana np. 6 lat temu. W takiej sytuacji, dokument nie potwierdza spełniania warunku posiadanego doświadczenia, stąd też wykonawca powinien co do zasady podlegać wykluczeniu z postępowania na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 10. Może się jednak okazać, iż wykonawca błędnie podał datę wykonania drugiej z robót wykazując to w ewentualnie złożonym proteście (lub w wyjaśnieniach). W takiej sytuacji wydaje się zasadnym uznanie protestu za zasadny i zażądanie od wykonawcy uzupełniania dokumentu.

Stosownie do treści art. 26 ust. 3 ustawy, zamawiający wzywa wykonawców, którzy w określonym terminie nie złożyli oświadczeń i dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu lub którzy złożyli dokumenty zawierające błędy, do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie. Z treści art. 26 ust. 3 ustawy nie wynika jednoznacznie, czy obejmuje on sytuacje uzupełniania oświadczeń, zawierających błędy. Stosując jednak wykładnię a maiori ad minus, należy przyjąć, iż art. 26 ust. 3 ustawy będzie miał zastosowanie również do uzupełniania oświadczeń, w sytuacji, gdy złożone przez wykonawcę zawierają błędy. Skoro ustawodawca dopuścił możliwość uzupełnieni oświadczenia w sytuacji jego nie złożenia, to wydaje się racjonalnym przyjęcie, iż taka możliwość istnieje również w sytuacji złożenia oświadczenia, ale obarczonego wadami formalnymi.



4. Jaka data wystawienia uzupełnionego dokumentu.

Pojawia się problem, jakiego momentu powinny dotyczyć dokumenty uzupełniane przez wykonawcę, a konkretnie czy mogą potwierdzać spełnianie przez wykonawcę warunków udziału w postępowaniu na dzień dokonania przez niego uzupełnienia. W celu odpowiedzi na powyższe pytanie, koniecznym będzie ustalenie na gruncie obowiązujących przepisów, momentu, w którym wykonawca powinien spełniać określone przez zamawiającego warunki udziału w postępowaniu.

Stosownie do treści art. 22 ust. 1 ustawy Prawo zamĂłwień publicznych, o udzielenie zamĂłwienia mogą ubiegać się wykonawcy, ktĂłrzy spełniają określone treścią tego przepisu warunki podmiotowe uczestnictwa w postępowaniu odnoszące się m. in. do posiadania uprawnień do wykonywania określonej działalności lub czynności, posiadania niezbędnej wiedzy i doświadczenia, dysponowania potencjałem technicznym i osobami zdolnymi do wykonania zamĂłwienia, znajdowania się w sytuacji ekonomicznej i finansowej zapewniającej wykonanie zamĂłwienia. Zawarte w art. 22 ust. 1 ustawy sformułowanie, zgodnie z ktĂłrym „o udzielenie zamĂłwienia mogą ubiegać się wykonawcy (...)" wskazuje, iĹź do postępowania mogą przystąpić wyłącznie wykonawcy spełniający warunki podmiotowe. Tym samym, wykonawca powinien spełniać warunki udziału w postępowaniu juĹź na dzień upływu terminu do składania ofert lub wnioskĂłw o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

W tym miejscu naleĹźy wskazać, Ĺźe Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS) w połączonych sprawach C-226/04 i C-228/041 rozwaĹźał m.in. kwestię określenia momentu, do ktĂłrego naleĹźy się odnieść dla dokonania oceny, czy wykonawca wypełnił swoje zobowiązania odnośnie niezalegania z uiszczeniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz podatkĂłw. ETS ocenił, Ĺźe przepis dyrektywy (art. 29 lit. e i f dyrektywy 92/50/EWG)2 odsyłają do przepisĂłw prawnych Państw Członkowskich dla określenia treści pojęcia „wypełnić swoje zobowiązania" oraz Ĺźe ustawodawca wspĂłlnotowy nie zmierzał do jednolitego stosowania tego artykułu we WspĂłlnocie. Za logiczne uznał, Ĺźe to samo odesłanie obowiązuje, jeśli chodzi o określenie momentu w ktĂłrym dokonywana jest powyĹźsza ocenia. ETS stwierdził, Ĺźe terminem tym moĹźe być w szczegĂłlności data upływu terminu do złoĹźenia wniosku o dopuszczenie do udziału w przetargu, data nadania listu z zaproszeniem do złoĹźenia oferty, data upływu terminu do złoĹźenia ofert, data dokonania oceny ofert przez zamawiającego, czy nawet moment bezpośrednio poprzedzający udzielenie zamĂłwienia. RĂłwnocześnie jednak Trybunał wyraĹşnie zaznaczył, iĹź :

Należy jednak sprecyzować, że obowiązujące we wszystkich procedurach udzielania zamówień publicznych zasady przejrzystości i równego traktowania, w myśl których przesłanki materialne i formalne dotyczące udziału w przetargu powinny być z góry określone, stawiają wymóg jasnego określenia terminu i podania go do publicznej wiadomości, tak aby zainteresowani mogli dokładnie poznać wymogi procedury oraz uzyskać pewność, że takie same wymogi obowiązują wszystkich konkurentów. Termin ten mogą określać przepisy krajowe lub jego określenie może zostać w nich powierzone instytucjom zamawiającym.

Dalej Trybunał wprost mówi o tym w jakiej sytuacji można uznać, że wykonawca spełnia kryteria kwalifikacji (odnośnie składek na ubezpieczenie społeczne i podatków). Otóż:

„...za kandydata, ktĂłry wypełnił swoje zobowiązania uwaĹźa się tego, kto w terminie, o ktĂłrym mowa powyĹźej, dokonał całkowitej płatności z tytułu jego zadłuĹźenia w zakresie ubezpieczenia społecznego i podatkĂłw. Zwykłe rozpoczęcie dokonywania płatności w danym momencie, dowĂłd poświadczający zamiar płatności czy teĹź dowĂłd zdolności finansowej do uregulowania, ktĂłre nastąpi po tym momencie nie są wystarczające, gdyĹź naruszałyby zasadę rĂłwnego traktowania kandydatĂłw."

Prawo unijne wymaga więc określenia terminu w odniesieniu do którego następuje ocena spełniania warunków udziału w postępowaniu. Termin ten powinien być jasno określony i ze względu na zasadę równego traktowania, taki sam dla wszystkich wykonawców. Przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych, w szczególności art. 22 ust. 1 i art. 44 ustawy, wskazują, iż wykonawcy powinni spełniać warunki udziału w postępowaniu już na dzień upływu terminu do składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Tym samym, należy przyjąć, iż jest to równocześnie moment w odniesieniu do, którego zamawiający co do zasady dokonuje oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu. W konsekwencji, wykonawca, który na ten moment nie spełnia warunków udziału w postępowaniu, podlega wykluczeniu z postępowania.

Logiczne jest, iż dokumenty i oświadczenie dołączane do oferty wystawiane są przed upływem terminu do składania ofert. Powstaje jednak wątpliwość, czy dokumenty uzupełniane przez wykonawcę na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy powinny również być wystawione przed upływem terminu składania ofert czy mogą być wystawione już po upływie wyznaczonego terminu na składanie ofert (wniosków).

Właściwym jest uznanie za słuszny drugiego z ww. poglądów. Po pierwsze, ustawodawca w art. 26 ust. 3 ustawy nie wskazał, iż mogą to być jedynie dokumenty wystawione przed upływem terminu składania ofert (wniosków). Po drugie, przyjęcie pierwszego z rozwiązań byłoby sprzeczne z celem ustawodawcy (ograniczenie sytuacji wykluczenia wykonawców z powodów formalnych).

Przepis art. 26 ust. 3 ustawy ustanawia więc wyjątek w zakresie momentu składania dowodu potwierdzającego spełnianie warunków kwalifikacji podmiotowej, tj. dopuszcza możliwość złożenia dokumentu wystawionego po upływie terminu składania ofert (wniosków). Nie odnosi się jednak do kwestii spełniania przez wykonawcę warunków udziału w postępowaniu, a tym samym nie tworzy wyjątku od zasady, iż wykonawca musi spełniać warunki udziału w postępowaniu na dzień upływu terminu do składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Należy zatem wskazać, iż uzupełnione na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy dokumenty mogą być wystawione po upływie terminu składania ofert (wniosków), ale ich treść powinna potwierdzać spełnianie warunków udziału w postępowaniu na dzień składania ofert (wniosków). Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby prowadzić do naruszenia zasady równego traktowania i uniemożliwiałoby zamawiającemu ocenę spełniania warunków udziału w postępowaniu przez wykonawcę na dzień składania ofert (wniosków).

Ocena spełniania warunków udziału w postępowaniu następuje więc co do zasady na dzień upływu terminu do składania ofert albo wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Dokumenty mają charakter dowodowy i ich badanie pod względem spełniania warunków udziału w postępowaniu powinno odnosić się do terminu tożsamego dla wszystkich wykonawców. Takim terminem może być jedynie termin składania ofert lub wniosków w zależności od trybu udzielanego zamówienia. Nie oznacza to jednak, iż niemożliwym jest wykluczenie wykonawcy z postępowania w sytuacji, gdy dostarczone dokumenty przestały być aktualne, tj. gdy okoliczności faktyczne leżące u podstaw wystawienia dokumentu o określonej treści uległy zmianie (przykładowo - uprawomocnienie się wyroku sądu za przestępstwo określone przepisem art. 24 ust. 1 pkt 4-8 po upływie terminu składania ofert lub wniosków). W instytucji spełniania warunków udziału w postępowaniu nie chodzi bowiem jedynie o to, by stwierdzić czy na dzień składania ofert wykonawca spełnia warunki udziału w postępowaniu, lecz chodzi o to by nie udzielić zamówienia publicznego wykonawcy nie spełniającemu warunków udziału w postępowaniu. Stąd też, weryfikacja wykonawców następuje co do zasady na dzień składania ofert (wniosków), nie oznacza to jednak, iż zamawiający nie ma podstaw do wykluczenia wykonawcy z postępowania, gdy uzyskuje informacje o tym, iż dokument przestał być aktualny a nowe okoliczności wskazują na to, iż wykonawca nie spełnia warunków udziału w postępowaniu.

Opinia pochodzi ze strony internetowej Urzędu Zamówień Publicznych